一、問(wèn)題的提出

2011年3月11日，福島核電站因地震引發(fā)海嘯而發(fā)生核泄漏事件。時(shí)隔十年，2021年4月13日，日本內(nèi)閣決定排放核廢水，并稱排放前需要兩年時(shí)間進(jìn)行設(shè)備施工。由此，日本福島核廢水排海的問(wèn)題引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。核廢水排海行為不僅影響到日本本國(guó)海域，還將涉及到全球海洋環(huán)境與生態(tài)安全，由此也引發(fā)了一系列國(guó)際法問(wèn)題。因此，有必要對(duì)日本福島核廢水排海行為進(jìn)行界定，并對(duì)涉及的國(guó)際法原則、國(guó)際規(guī)范加以分析，以期為我國(guó)做好風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

二、核廢水的界定及危害

當(dāng)今，世界各國(guó)及國(guó)際組織對(duì)海洋環(huán)境污染的分類通常有兩種方式：一種根據(jù)污染物的來(lái)源，主要分為陸源污染、船舶污染、海洋傾廢污染及海洋事故污染；另一種根據(jù)污染物本身的特質(zhì)，主要分為油類污染、除油污之外的化學(xué)污染以及具有高危害性的放射性污染。根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，海洋環(huán)境污染的定義可以概括為：人類以直接或者間接的方式，將人類活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的有害物質(zhì)或能量引入到海洋環(huán)境中，因此產(chǎn)生的或者有造成海洋環(huán)境、海洋生物資源及人類身體健康的損害可能性，并妨礙了包括日常海洋漁業(yè)捕撈和有關(guān)海洋的其他正當(dāng)用途的各種活動(dòng)，降低海水的使用質(zhì)量和海洋環(huán)境的優(yōu)美程度等影響。[注1]《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》中把“廢物或其他物質(zhì)”界定為任何種類、任何形狀或任何式樣的材料和物質(zhì)。該公約附則l同時(shí)明確規(guī)定，禁止傾倒的廢物包括在這一領(lǐng)域的國(guó)際主管機(jī)構(gòu)根據(jù)公共衛(wèi)生、生物或其他理由，確定為不宜在海上傾倒的強(qiáng)放射性廢物和其他強(qiáng)放射性物質(zhì)。日本政府此次決定將向海洋排放的核廢水，是在福島核泄漏事件后續(xù)的一系列應(yīng)急救助中，持續(xù)向堆芯注入的冷卻用水以及流入了反應(yīng)堆設(shè)施的地下水轉(zhuǎn)化而成的。這些廢水當(dāng)中都沾染了大量的放射性元素。東京電力公司表示，能夠?qū)U水中的大部分有害元素進(jìn)行處理，但其中的氚無(wú)法被清除。日本排放核廢水的行為，從國(guó)際海洋環(huán)境法角度分析，是典型的海洋環(huán)境污染行為。核廢水將通過(guò)大氣氣流、海洋表層、海洋中下層以及船舶、飛行器等人類活動(dòng)以及海洋游泳生物等產(chǎn)生自然和非自然的輸運(yùn)過(guò)程。

自日本首次提出要將福島核廢水排放入海的計(jì)劃以來(lái)，世界范圍內(nèi)關(guān)于核廢水即將對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境和海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成的影響一直是備受關(guān)注的話題。2020年8月的美國(guó)《科學(xué)》雜志刊文稱，福島核電站核廢水儲(chǔ)存罐中還含有多種放射性物質(zhì)，而其中的“氚”備受關(guān)注。相較于其他的放射性元素，高濃度的氚更難以被吸收。大量的氚引起海洋本底輻射水平上升，對(duì)海洋生物及海洋工作者造成的影響都難以估量。[注2]國(guó)際綠色和平組織報(bào)告稱，即將排放的核廢水當(dāng)中除了氚之外，還有碳14。碳14被稱作“人類集體輻射劑量的主要貢獻(xiàn)者”，存在著對(duì)人體DNA造成損害的潛在危險(xiǎn)。以該組織的說(shuō)法，東京電力公司的儲(chǔ)水箱中共計(jì)可能存在著63.6GBq（千兆貝克勒爾）的碳14。廢水當(dāng)中的有害元素和其他的放射性核素對(duì)環(huán)境的危害可以達(dá)到千年之久，并不排除對(duì)生物基因造成損害。[注3]由于海洋自身具有的流動(dòng)性和整體性等特點(diǎn)，一旦核廢水被日本排入海洋，對(duì)世界范圍內(nèi)的環(huán)境影響將會(huì)是空前的。德國(guó)的海洋科學(xué)研究機(jī)構(gòu)曾對(duì)福島核廢水排放進(jìn)行計(jì)算機(jī)建模模擬，呈現(xiàn)的結(jié)果是，一旦將廢水排放入海，含有放射性物質(zhì)的廢液僅需要57天即可擴(kuò)散至超一半的太平洋區(qū)域。

對(duì)于我國(guó)而言，從福島所處的區(qū)位來(lái)看，其排放位置將處于黑潮延伸體及北太平洋洋流的共通持續(xù)作用的區(qū)域。核廢水的大部分主體將向東部擴(kuò)散，與此同時(shí)，西太平洋洋流潛沉的過(guò)程將把剩余部分的核廢水帶至中國(guó)海域。此外，通過(guò)對(duì)日本島周圍的洋流進(jìn)行分析，除卻千島寒流和北太平洋暖流，還存在著對(duì)我國(guó)水文影響較大的黑潮。黑潮實(shí)際上就是日本暖流的分支，是北太平洋西部實(shí)力最強(qiáng)勁的洋流之一。黑潮從臺(tái)灣島東岸起，向北流至日本群島東南岸。黑潮的一支暖流分支穿過(guò)渤海海峽進(jìn)入渤海，稱之為渤海暖流。渤海暖流持續(xù)向北，直至抵達(dá)陸地，接觸陸地后分化為兩股冷流，一股繼續(xù)北上成為遼東灣冷流，另一股沿岸南下成為渤海冷流。受到渤海冷流攪動(dòng)及海灣地形的特點(diǎn)影響，渤海灣內(nèi)形成閉合海流系統(tǒng)。流入渤海灣的核廢水會(huì)在環(huán)流的作用下，擴(kuò)散至渤海灣全灣。且我國(guó)渤海區(qū)域?yàn)閮?nèi)海，水深較淺，對(duì)環(huán)境損害的承載能力較差，由此海洋生態(tài)環(huán)境必將受到影響。

三、國(guó)際公約下核廢水排放的違法性

作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》成員國(guó)之一的日本，也是諸多環(huán)境保護(hù)國(guó)際公約的締約成員國(guó)。日本決定向海洋排放福島核廢水的行為，無(wú)疑違反國(guó)際法要求，也違背相關(guān)公約的規(guī)定。

(一) 違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的義務(wù)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）是1982年簽訂的關(guān)于海洋事務(wù)的綜合性國(guó)際協(xié)定，其中幾乎囊括了海洋法相關(guān)的主要問(wèn)題，由17個(gè)部分、9個(gè)附件和320項(xiàng)條款組成。《公約》的第十二部分是關(guān)于海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，其中明確規(guī)定了各國(guó)應(yīng)承擔(dān)對(duì)海洋環(huán)境的保全義務(wù)。根據(jù)《公約》第194條的規(guī)定，在適當(dāng)情況下，各成員國(guó)應(yīng)個(gè)別或聯(lián)合地采取必要措施保證本國(guó)管轄或控制下進(jìn)行的活動(dòng)不對(duì)他國(guó)造成環(huán)境污染。若其進(jìn)行的活動(dòng)產(chǎn)生了污染，需確保不將影響擴(kuò)大至該公約規(guī)定的行使權(quán)利的區(qū)域之外。[注4]《公約》要求各國(guó)應(yīng)盡量減少“從陸上來(lái)源或由于傾倒而放出的有毒、有害或有礙健康的物質(zhì)、特別是持久不變的物質(zhì)”。每個(gè)成員國(guó)都有確保所產(chǎn)生的污染不會(huì)轉(zhuǎn)變成另一種替代性損害的責(zé)任，有不得以直接或間接的方式將危害轉(zhuǎn)移至另一區(qū)域的義務(wù)。[注5]《公約》同時(shí)要求各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法的方式，減少和控制陸地上向海洋傾倒廢物，并對(duì)各締約國(guó)制定旨在減少和全面控制污染的規(guī)則作出了明確指導(dǎo)。日本決定向海洋排放核廢水的行為不僅造成了海洋環(huán)境的污染，還違反了其作為《公約》締約國(guó)所應(yīng)當(dāng)履行的對(duì)海洋環(huán)境保全的義務(wù)。

《公約》同時(shí)規(guī)定了通知的義務(wù)。根據(jù)《公約》的要求，當(dāng)締約國(guó)意識(shí)到海洋環(huán)境正面臨著被污染的危險(xiǎn)或者已經(jīng)遭受損害時(shí)，應(yīng)及時(shí)向相關(guān)主管國(guó)際組織進(jìn)行通報(bào)，并通知其他可能面臨該污染危害的國(guó)家。[注6]日本關(guān)于福島核廢水向海洋排放作出的任意決定，都理應(yīng)與包括相鄰國(guó)家在內(nèi)的將受其行為影響的國(guó)家以及有關(guān)國(guó)際組織分享必要的信息，共同制定應(yīng)急計(jì)劃，來(lái)履行防止海洋環(huán)境污染的國(guó)際規(guī)則。也就是說(shuō)，在《公約》的規(guī)定框架內(nèi)，日本負(fù)有防止、減少和控制海洋污染的義務(wù)，國(guó)際間合作的義務(wù)以及實(shí)時(shí)公布排廢具體信息的義務(wù)。[注7]

(二) 違反《倫敦傾廢公約》規(guī)定的義務(wù)

在海洋廢物傾倒的控制方面，1972年的《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（簡(jiǎn)稱《倫敦傾廢公約》）是權(quán)威性最高的公約。作為人類歷史上第一個(gè)專門控制海洋傾廢的全球性海洋保護(hù)公約，相較其他公約，其對(duì)傾倒行為的界定、傾倒物質(zhì)的分類、傾廢的免責(zé)事由等相關(guān)問(wèn)題闡述的最為全面清晰。[注8]其中第3條對(duì)違反公約規(guī)定的“傾倒”做了明確且詳細(xì)的闡述，即是從船只、飛機(jī)平臺(tái)或其他海上建筑物有意識(shí)地向海洋傾倒廢物的行為。[注9]雖然現(xiàn)在還沒(méi)有明確日本將采取從陸地直接入海的方式，還是通過(guò)海上運(yùn)載工具進(jìn)行排放，但日本在明知核廢水會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成不良影響的前提下，不顧國(guó)際社會(huì)的反對(duì)呼聲，依舊選擇實(shí)施排廢計(jì)劃。其本身具有足夠的主觀惡意，已經(jīng)可以判定符合《倫敦傾廢公約中》對(duì)“傾倒”主觀意思的認(rèn)定。[注10]

《倫敦傾廢公約》同時(shí)規(guī)定，凡是本公約的締約國(guó)，都有責(zé)任和義務(wù)對(duì)海洋環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行保證，不得作出破壞海洋環(huán)境的行為。在發(fā)生了環(huán)境污染事件后，各國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)直接或者可能造成損害的污染源進(jìn)行有效控制，并采取相關(guān)措施防止向海洋傾倒廢物。其中第1條規(guī)定，各締約國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，向海洋傾倒廢物或者其他有害物質(zhì)，會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成影響，降低環(huán)境舒適度。經(jīng)過(guò)洋流運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)散，有害物質(zhì)將會(huì)流向整片海域，不僅會(huì)損害人類身體健康，還可能降低海洋生物的多樣性，破壞海洋生態(tài)平衡，影響對(duì)海洋進(jìn)行其他合法的使用。各締約國(guó)間應(yīng)達(dá)成共識(shí)，增強(qiáng)國(guó)際間合作，防止上述類似情況的發(fā)生。通過(guò)個(gè)別或集體的方式，控制海洋傾廢污染物來(lái)源，以督促各國(guó)安全地使用海洋資源。簽署了該公約的日本有責(zé)任履行公約的相關(guān)規(guī)定和義務(wù)，維持海洋環(huán)境質(zhì)量水平，利用有效手段控制污染的進(jìn)一步擴(kuò)散。反觀日本此次排放核廢液的計(jì)劃，非但沒(méi)有履行自己的職責(zé)，還要進(jìn)一步損害海洋環(huán)境。在福島核事故之后，日本多次拒絕接受國(guó)際援助，沒(méi)能采取科學(xué)有效的方式對(duì)核廢水進(jìn)行處理，不僅沒(méi)能審慎處理具有放射性危害的核廢液，還將其排入海中，使之成為海洋污染的來(lái)源，這種做法顯然與《倫敦傾廢公約》的規(guī)定相違背。[注11]

(三) 違反《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》規(guī)定的義務(wù)

1992年《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》）意識(shí)到越境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物極有可能對(duì)人類和環(huán)境造成損害，為了保證這種物質(zhì)的轉(zhuǎn)移，不損害人類健康和生態(tài)環(huán)境，有效地控制危險(xiǎn)廢物的跨界轉(zhuǎn)移，國(guó)際社會(huì)于1989年在巴塞爾制訂了該公約，1992年正式生效。《巴塞爾公約》第4條規(guī)定，不管處置場(chǎng)所位于何處，都必須充分確認(rèn)該廢物的處置不會(huì)對(duì)其他國(guó)家造成跨界環(huán)境污染。[注12]一旦日本向海洋排放核廢液，海洋本身是個(gè)流動(dòng)的整體，洋流運(yùn)動(dòng)勢(shì)必會(huì)帶著有害物質(zhì)擴(kuò)散至海域。周邊國(guó)家，乃至大洋彼岸的國(guó)家都將受到不同程度的污染影響，危險(xiǎn)物質(zhì)的跨境必然發(fā)生。

(四) 違反《及早通報(bào)核事故公約》規(guī)定的義務(wù)

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)于1986年倡導(dǎo)簽訂的《及早通報(bào)核事故公約》旨在建立一整套完整的核事故及早通報(bào)制度，目的在于期望通過(guò)國(guó)際間的交流合作盡可能地將核事故造成的影響范圍縮到最小，危害程度降到最低。《及早通報(bào)核事故公約》是核事故通知方面重要的條約，該條約對(duì)通報(bào)核事故的范圍、情形、通報(bào)事項(xiàng)等問(wèn)題做了全面規(guī)定。公約規(guī)定，當(dāng)核事故發(fā)生時(shí)，締約國(guó)必須通過(guò)直接或間接的方式向?qū)嶋H或可能遭受事故影響的國(guó)家通報(bào)事故準(zhǔn)確情況，并迅速地提供出關(guān)于放射性影響后果的信息。同時(shí)，當(dāng)事發(fā)國(guó)知悉海洋環(huán)境有受到污染損害的危險(xiǎn)或已經(jīng)受到損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)即刻通知同樣可能遭受影響的國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織。[注13]

《及早通報(bào)核事故公約》，適用于已經(jīng)造成或可能造成對(duì)另一國(guó)具有輻射安全影響的跨國(guó)界的國(guó)際性釋放事故，包括核反應(yīng)堆、核材料和放射性廢物相關(guān)的事故。日本計(jì)劃排放入海的核廢水中含有放射性物質(zhì)，屬于典型的危險(xiǎn)物質(zhì)，有極大可能造成跨界損害。日本作為締約國(guó)，未能遵守公約的規(guī)定，對(duì)詳細(xì)的信息進(jìn)行及時(shí)通報(bào)，也沒(méi)有就核廢水排放問(wèn)題與可能受到影響的國(guó)家進(jìn)行磋商交流。其一系列行為可以視為對(duì)公約規(guī)定義務(wù)的漠視。

根據(jù)上述公約和國(guó)際規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，日本此次排放行為同時(shí)違反了國(guó)際法的國(guó)家主權(quán)原則、國(guó)際合作原則以及可持續(xù)發(fā)展原則。

首先，《公約》第193條規(guī)定，各成員國(guó)均有依據(jù)其保全海洋環(huán)境的職責(zé)，在本國(guó)的環(huán)境政策規(guī)制下進(jìn)行海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利。海洋環(huán)境和海洋生物資源是人類進(jìn)行海洋開(kāi)發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)，一國(guó)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的自然資源享有永久主權(quán)，因此國(guó)家能夠自由使用海洋資源進(jìn)行海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正是其國(guó)家主權(quán)權(quán)利的體現(xiàn)。《公約》同時(shí)規(guī)定了若海洋環(huán)境污染事件發(fā)生，各國(guó)應(yīng)當(dāng)確保在其管轄范圍內(nèi)的污染不擴(kuò)散到公約規(guī)定的主權(quán)權(quán)利區(qū)域之外。[注14]日本政府擅自決定將核廢水排放入海的行為，會(huì)對(duì)包括我國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家的海洋生物、海洋環(huán)境造成巨大影響，甚至可能危害人類健康權(quán)和生命權(quán)。

其次，國(guó)際合作原則作為國(guó)際法的基本原則之一，在國(guó)際海洋保護(hù)方面具有特殊意義。現(xiàn)代國(guó)際對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，是建立在對(duì)海洋環(huán)境整體性尊重基礎(chǔ)上的。世界各國(guó)應(yīng)當(dāng)秉持著伙伴精神，為保有、保護(hù)和修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健全進(jìn)行廣泛而有成效的合作。[注15]《公約》第十二部分的規(guī)定，就充分體現(xiàn)了國(guó)際合作這一原則。針對(duì)海洋環(huán)境保全的國(guó)際合作包括全球性與區(qū)域性的合作，對(duì)于已發(fā)生或?qū)l(fā)生的污染損害發(fā)出通知，提出對(duì)應(yīng)的解決措施，相關(guān)情報(bào)與資料的交換以及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的制定。按照國(guó)際合作原則和《公約》第十二部分的規(guī)定，日本關(guān)于福島核廢水排海的計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)從區(qū)域和全球兩個(gè)層面同受影響的國(guó)家乃至國(guó)際社會(huì)展開(kāi)合作。交換進(jìn)一步的核廢水具體信息，與主管國(guó)際機(jī)構(gòu)分享監(jiān)測(cè)與監(jiān)管信息，并通過(guò)協(xié)商制定污染應(yīng)急措施。[注16]

再次，可持續(xù)發(fā)展原則不僅對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)具有指導(dǎo)性意義，也是貫穿國(guó)際環(huán)境保護(hù)發(fā)展始終的基礎(chǔ)性原則。隨著時(shí)代的發(fā)展，海洋對(duì)于人類社會(huì)的重要性逐漸顯現(xiàn)。作為人類共同生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，以及考慮到代際間的利益，世界各國(guó)均有義務(wù)基于可持續(xù)發(fā)展的原則進(jìn)行海洋環(huán)境的保護(hù)。為了將海洋的生產(chǎn)力維系在穩(wěn)定的水平，任何國(guó)家都有必要對(duì)減損海洋環(huán)境品質(zhì)的行為進(jìn)行控制，尤其是要防控有害物質(zhì)的污染。[注17]日本政府忽視對(duì)自然環(huán)境造成影響的做法顯然是違背了可持續(xù)發(fā)展的原則，將會(huì)釀成無(wú)法挽回的損失。

四、核廢水排放行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任

日本擬向海洋排放廢水的行為，違背了國(guó)際公約的規(guī)定和相應(yīng)的國(guó)際法基本原則，沒(méi)有履行相應(yīng)的義務(wù)，理應(yīng)承擔(dān)國(guó)家環(huán)境責(zé)任。國(guó)家環(huán)境責(zé)任，追根溯源實(shí)際上是國(guó)家責(zé)任的一種。1970年，國(guó)際法委員會(huì)會(huì)議將“國(guó)家責(zé)任”一詞確認(rèn)為：一國(guó)對(duì)其國(guó)際不法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。[注18]國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)是否能夠被歸因于國(guó)家的評(píng)定準(zhǔn)則不是由該國(guó)的國(guó)內(nèi)法制定，而是屬于國(guó)際法的規(guī)范范疇。國(guó)際法規(guī)定如果一個(gè)國(guó)家在其主導(dǎo)的活動(dòng)中實(shí)施了不當(dāng)行為，違背了其應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，其就應(yīng)該為其實(shí)施的不當(dāng)行為負(fù)責(zé)。這種行為既包括對(duì)國(guó)際義務(wù)的作為，也包括對(duì)國(guó)際義務(wù)的不作為。此項(xiàng)國(guó)際義務(wù)無(wú)論是基于國(guó)際法習(xí)慣還是國(guó)際公約，都不能免除。[注19]日本核廢水排海計(jì)劃是典型的跨國(guó)界海洋污染行為，屬于“當(dāng)有關(guān)行為處于一國(guó)控制下時(shí)，國(guó)家應(yīng)為其承擔(dān)責(zé)任”的情形。對(duì)于跨界損害賠償，國(guó)際習(xí)慣環(huán)境法已確立了一系列原則，如無(wú)損害原則、污染者賠償原則等，這些原則要求各國(guó)對(duì)其從事國(guó)際法不加禁止的行為時(shí)造成的跨越國(guó)界的人身、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境損害承擔(dān)法律責(zé)任。東京電力公司排放核廢水入海的計(jì)劃是日本政府的決策行為，排廢入海的行為又會(huì)造成跨國(guó)界的污染，理應(yīng)由日本承擔(dān)嚴(yán)格的跨界損害責(zé)任。[注20]

國(guó)際法中對(duì)國(guó)家責(zé)任的追究主要有以下三種模式：一是絕對(duì)國(guó)家責(zé)任，即只對(duì)國(guó)家責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格的追究。在這種模式下，國(guó)家是責(zé)任的唯一承擔(dān)主體；二是由國(guó)家和運(yùn)營(yíng)者共同承擔(dān)責(zé)任，這種情況多適用于民用領(lǐng)域；三是由運(yùn)營(yíng)者自行獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的模式，在這種情況下，事故發(fā)生后就由營(yíng)運(yùn)人承擔(dān)有限的賠償責(zé)任。國(guó)際法上關(guān)于核電站的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等民用核領(lǐng)域所產(chǎn)生的污染和危害所采取的民事責(zé)任采取的是運(yùn)營(yíng)者責(zé)任與國(guó)家責(zé)任雙重負(fù)責(zé)的責(zé)任制度，在這種責(zé)任制度下，民事責(zé)任承擔(dān)以運(yùn)營(yíng)方為主，國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。對(duì)此，《維也納核損害民事賠償責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱《維也納公約》）進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)《維也納公約》第6條第1款及第7條第1款的規(guī)定，核設(shè)施的運(yùn)營(yíng)方應(yīng)當(dāng)根據(jù)該設(shè)施登記國(guó)的有關(guān)規(guī)定對(duì)核事故進(jìn)行投保，當(dāng)核事故發(fā)生時(shí)，則由國(guó)家來(lái)保障運(yùn)營(yíng)方的賠償責(zé)任。即在運(yùn)營(yíng)方賠償能力有限時(shí)，對(duì)賠償進(jìn)行補(bǔ)充作用。[注21]《維也納公約》修訂版，即《核損害賠償補(bǔ)充公約》于1997年的締約國(guó)大會(huì)上通過(guò)，并在2003年生效。《核損害賠償補(bǔ)充公約》作為《維也納公約》的修訂版，對(duì)核損害的定義進(jìn)行了外延，擴(kuò)大了公約的適用范圍，將核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者的賠償限額提升并限縮了其免責(zé)的范圍；延長(zhǎng)了訴訟時(shí)效和索賠期限，并且制定了核損害賠償國(guó)際援助計(jì)劃，保障受害者能夠得到更為充分與合理的賠償。《補(bǔ)充公約》還增加了對(duì)環(huán)境損害的賠償，該賠償?shù)姆秶粌H限于對(duì)核事故造成的環(huán)境損害進(jìn)行修復(fù)的費(fèi)用，還包括采取污染預(yù)防措施而產(chǎn)生的費(fèi)用，以及環(huán)境損害導(dǎo)致的其他經(jīng)濟(jì)損失的賠償。因日本于2015年4月15日已加入《核損害賠償補(bǔ)充公約》，該公約現(xiàn)已正式生效，[注22]由于日本是因核事故產(chǎn)生的核廢水，其排放行為應(yīng)當(dāng)適用該公約的相關(guān)規(guī)定，即由日本政府和東京電力公司共同承擔(dān)對(duì)環(huán)境損害的責(zé)任。

五、對(duì)策建議

(一) 做好風(fēng)險(xiǎn)防范

結(jié)合目前態(tài)勢(shì)，我國(guó)應(yīng)盡快啟動(dòng)關(guān)于日本福島核廢水排海風(fēng)險(xiǎn)防范和危險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。具體而言，依據(jù)我國(guó)《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案》中有關(guān)我國(guó)周邊國(guó)家核事故影響境內(nèi)的應(yīng)急響應(yīng)部分規(guī)定，做好輻射監(jiān)測(cè)工作，特別對(duì)食品和飲用水進(jìn)行控制。根據(jù)《核事故輻射影響越境應(yīng)急管理規(guī)定》規(guī)定，對(duì)境外核事故應(yīng)以監(jiān)測(cè)及防護(hù)為主，對(duì)海域污染水平進(jìn)行監(jiān)測(cè)。由于此次污染主要來(lái)自于海洋，海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)測(cè)力度，對(duì)進(jìn)口的海產(chǎn)品、來(lái)自污染區(qū)的船舶和人員等進(jìn)行放射性污染水平的監(jiān)測(cè)。通過(guò)對(duì)上述各種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總利用，結(jié)合境外實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)和有關(guān)資料，對(duì)事態(tài)發(fā)展變化進(jìn)行持續(xù)性評(píng)估，盡可能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)發(fā)展態(tài)勢(shì)。[注23]

具體措施如下：

1. 聯(lián)合環(huán)太平洋國(guó)家，特別是韓國(guó)，菲律賓、越南等東盟國(guó)家和澳大利亞、新西蘭等國(guó)家，建立專門核廢水海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，對(duì)相關(guān)海域進(jìn)行監(jiān)測(cè)，收集和固定相關(guān)證據(jù)，提出預(yù)警；

2. 派遣海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)船只到傾倒海域附近進(jìn)行取樣調(diào)查，掌握相關(guān)真實(shí)數(shù)據(jù)，從官方途徑收集和固定相應(yīng)的證據(jù)；

3. 對(duì)于相關(guān)公務(wù)船只無(wú)法到達(dá)的海域，發(fā)揮民間組織、協(xié)會(huì)的作用進(jìn)行相關(guān)證據(jù)收集；

4. 采取海洋衛(wèi)星監(jiān)控手段，對(duì)日本的相關(guān)核廢水傾倒船只的航行軌跡、傾倒地點(diǎn)及核廢水的流向等進(jìn)行監(jiān)控；

5. 對(duì)進(jìn)口的日本相關(guān)的海洋漁業(yè)產(chǎn)品等實(shí)行嚴(yán)格檢驗(yàn)檢疫，保護(hù)本國(guó)公民生命健康安全；

6. 重點(diǎn)對(duì)沿海居民健康狀況及與核物質(zhì)有關(guān)的病變數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，以便分析研判相關(guān)疾病與日本核廢水傾倒的因果關(guān)系；

7. 窮盡其他合法的調(diào)查手段盡可能多地掌握日本核廢水的相關(guān)數(shù)據(jù)與資料，為維護(hù)合法權(quán)益收集證據(jù)。

(二) 采取綜合施壓手段

由于日本政府在捕鯨等問(wèn)題上有著蔑視國(guó)際法的“前科”，加上國(guó)際法的實(shí)施現(xiàn)實(shí)存在著國(guó)家主權(quán)的限制，不能完全寄希望于法律手段。

施壓手段上，可考慮 “外交施壓+輿論壓力+國(guó)際組織壓力+民間組織壓力+科學(xué)檢測(cè)+經(jīng)濟(jì)制裁”等綜合施壓方式。日本政府目前的傾倒決定得到了美國(guó)政府的支持，但并不等于美國(guó)人民和全世界民眾都支持，特別是日本國(guó)內(nèi)民眾對(duì)此反響也十分強(qiáng)烈，因此，要善于運(yùn)用綜合施壓手段迫使日本政府不敢冒天下之大不韙，礙于國(guó)際社會(huì)的普遍壓力，最終主動(dòng)收回傾倒的決定。

(三) 加強(qiáng)國(guó)際合作

由于日本國(guó)土面積狹小，存儲(chǔ)核廢水存在現(xiàn)實(shí)的困難，處置福島核電站危機(jī)能力有限，這是我們必須客觀看待的問(wèn)題，不容回避。

因此，國(guó)際社會(huì)有必要主動(dòng)向日本政府施以援手，提供必要的國(guó)際援助和科技力量，包括相應(yīng)的設(shè)備和技術(shù)力量，開(kāi)展國(guó)際合作，發(fā)揮整個(gè)國(guó)際核物質(zhì)處置技術(shù)能力，共同解決核廢水處置的困境。

因此我們建議國(guó)家應(yīng)聯(lián)合周邊國(guó)家和國(guó)際組織積極與日本政府進(jìn)行磋商，要求派遣援助人員參與日本核廢水有害物質(zhì)的調(diào)查，查明事實(shí)真相。盡管目前日本采取了拒不配合的姿態(tài)，但是在綜合施壓的情況下，同時(shí)釋放必要的善意，有可能迫使日本政府轉(zhuǎn)變一意孤行的立場(chǎng)，改為采取配合的姿態(tài)。

(四) 做好仲裁、訴訟應(yīng)對(duì)

在國(guó)際法領(lǐng)域內(nèi)，協(xié)商往往是國(guó)家間產(chǎn)生爭(zhēng)端后最常見(jiàn)的手段之一。協(xié)商通常是指爭(zhēng)端各方秉持著互助互諒、平等互利、自愿合作及協(xié)商一致的原則，通過(guò)交涉的方法，及時(shí)有效地解決爭(zhēng)議。對(duì)于此次日本向海洋排放核廢水的行為，各國(guó)紛紛表達(dá)了自己的反對(duì)和不滿，但日本政府仍堅(jiān)持要在兩年后開(kāi)始排放，顯然期望通過(guò)協(xié)商這種方式調(diào)停爭(zhēng)議的愿景很可能不成功。協(xié)商不能發(fā)揮作用時(shí)，前述措施均不能奏效的情況下，最后不得不考慮的法律解決手段一是國(guó)際仲裁。

國(guó)際海洋法法庭成立于1996年，是根據(jù)《公約》設(shè)立的解決有關(guān)《公約》解釋和適用爭(zhēng)端的重要司法機(jī)構(gòu)。法庭成立了簡(jiǎn)易程序分庭、漁業(yè)爭(zhēng)端分庭和海洋環(huán)境爭(zhēng)端分庭。法庭應(yīng)當(dāng)事方要求還可成立處理特別爭(zhēng)端的分庭。根據(jù)《公約》規(guī)定，國(guó)際海洋法法庭由21名法官組成。2020年8月24日，我國(guó)駐匈牙利大使段潔龍當(dāng)選國(guó)際海洋法法庭法官。當(dāng)國(guó)家間發(fā)生海洋環(huán)境污染爭(zhēng)端時(shí)，雙方可以通過(guò)仲裁協(xié)議將爭(zhēng)端交給自行選擇的仲裁員進(jìn)行處理，仲裁結(jié)果為最終裁決，各國(guó)均不得進(jìn)行上訴。[注24]對(duì)此，《公約》附件六當(dāng)中規(guī)定了仲裁程序可以由爭(zhēng)端的任何一方通過(guò)向?qū)Ψ桨l(fā)送書(shū)面通知的方式提起，通知應(yīng)附有一份關(guān)于其權(quán)利主張及依據(jù)理由的說(shuō)明。[注25]因此，我國(guó)可以依據(jù)《公約》的相關(guān)條款規(guī)定，對(duì)日本提起有關(guān)海洋環(huán)境權(quán)益的仲裁。

另一種途徑是訴訟。一是國(guó)家提起訴訟。國(guó)際法院作為聯(lián)合國(guó)的主要司法機(jī)關(guān)，有著特殊的地位和作用，是解決國(guó)際爭(zhēng)端的唯一具有一般管轄權(quán)的普遍性國(guó)際法院。《國(guó)際法院規(guī)約》第36條對(duì)管轄范圍進(jìn)行了規(guī)定，即國(guó)際法院可以對(duì)當(dāng)事國(guó)依據(jù)國(guó)際法或國(guó)際公約提交的一系列案件進(jìn)行管轄。[注26]據(jù)此，環(huán)境污染責(zé)任方與受害方均可將爭(zhēng)端提交至國(guó)際法院進(jìn)行裁決，由環(huán)境污染所引起的跨界損害也在國(guó)際法院的管轄之內(nèi)。由于環(huán)境跨界污染損害所引起的糾紛越來(lái)越多，國(guó)際法院專門設(shè)立了環(huán)境事務(wù)的相關(guān)分庭。由此，我國(guó)可以就日本核廢水的排放行為對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境造成的損害向國(guó)際法院提起訴訟。二是受害者提起民事訴訟。東京電力公司將核廢水排放入海后，勢(shì)必會(huì)給包括日本本國(guó)居民在內(nèi)的世界各國(guó)居民的生產(chǎn)生活帶來(lái)較大的損害。各個(gè)主體均有可能成為受害者，遭受放射性物質(zhì)的危害。在這一事件中，對(duì)于可能受其污染的嚴(yán)重影響而遭受自身利益受損的沿岸周邊居民和相關(guān)企業(yè)而言，可以基于污染者付費(fèi)原則維護(hù)自身權(quán)益，向日本提起民事訴訟。污染者付費(fèi)原則，可以通俗地理解成為“誰(shuí)污染，誰(shuí)賠償”，是指造成環(huán)境損害的污染者有責(zé)任支付賠償并承擔(dān)彌補(bǔ)損害的責(zé)任。“污染者付費(fèi)”原則最早可以追溯到一些為危險(xiǎn)活動(dòng)造成的損害設(shè)立最低限度民事責(zé)任規(guī)則的公約，而這些公約設(shè)立的最初目的顯而易見(jiàn)是為了讓當(dāng)事人向受害者進(jìn)行賠償。該原則表明，環(huán)境污染的代價(jià)需由污染制造者承擔(dān)。由于日本于2015年4月15日已加入《核損害補(bǔ)充賠償公約》，根據(jù)《公約》第五章關(guān)于管轄權(quán)的規(guī)定，福島核廢水排放的受害者可在日本提起民事賠償訴訟。[注27]

為了做好應(yīng)對(duì)，受害各方在對(duì)日本及東電公司進(jìn)行索賠時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意做好對(duì)證據(jù)的收集和保存工作，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行保留和固定，以此作為合法且有效的證據(jù)，為日后依據(jù)《核損害補(bǔ)充賠償公約》等相關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定向日本及東京電力公司索賠做好準(zhǔn)備。此外，也應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮環(huán)保組織的作用。環(huán)保組織是以促進(jìn)公共利益和保護(hù)環(huán)境為宗旨的非營(yíng)利性組織，其具有專業(yè)性、廣泛性以及非官方的特點(diǎn)，有助于國(guó)際間環(huán)境保護(hù)的推動(dòng)和爭(zhēng)端的解決。

注釋及參考文獻(xiàn):

[1] 見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第1條。

[2] 參見(jiàn)《一意孤行，核污水排入大海！這是繼發(fā)動(dòng)二戰(zhàn)后，日本最嚴(yán)重的危害全球的暴行》，載《新民晚報(bào)》，2021-4-13。

[3] 參見(jiàn)《日本擬將核廢水排入大海 福島核事故要全世界買單？》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2021-4-13。

[4] 見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第194條。

[5] 參見(jiàn)李毅：《從國(guó)際法角度探析日本排放核廢水入海問(wèn)題》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第12期，第38-45頁(yè)。

[6] 見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第198條。

[7] 同前注5

[8] 《任由日本傾倒核污水？如何阻止？這些“法寶”將送他上國(guó)際法庭》，https://3g.163.com/dy/article/G7IDFNIV0532S2AC.html?spss=adap_pc，2021-04-14。

[9] 見(jiàn)《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》第3條。

[10] 參見(jiàn)肖慧丹，楊小鳴：《如何正確理解海洋傾廢的定義》，載《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2006年第3期，第10-12頁(yè)。

[11] 同前注8.

[12] 見(jiàn)《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》第4條。

[13] 參見(jiàn)董躍，宋欣：《有關(guān)北極科學(xué)考察的國(guó)際海洋法制度研究》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第4期，第11-15頁(yè)。

[14] 參見(jiàn)張凱男：《論海洋環(huán)境執(zhí)法的法理基礎(chǔ)》，載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2008年第8期，第120-121頁(yè)。

[15] 參見(jiàn)屈廣清，陳小云：《現(xiàn)代國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)法之基本原則考量》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2004年第9期，第103-108頁(yè)。

[16] 參見(jiàn)高之國(guó)、錢江濤：《日本福島核廢水排海涉及的國(guó)際法原則和問(wèn)題》，載《中國(guó)海洋法學(xué)會(huì)2020年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集》，第621-631頁(yè)。

[17] 同前注15。

[18] 參見(jiàn)聯(lián)大第五十一屆會(huì)議補(bǔ)編第 10 號(hào)（A/51/10），《國(guó)際法委員會(huì)第四十八屆會(huì)議工作報(bào)告》，第 95-121 頁(yè)。

[19] 參見(jiàn)林燦鈴《國(guó)際法的“國(guó)家責(zé)任”之我見(jiàn)》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第5期，第145-151頁(yè)。

[20] 參見(jiàn)李掣《論海洋污染的國(guó)際法規(guī)制》，載《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期，第13-15頁(yè)。

[21] 見(jiàn)《維也納核損害民事賠償責(zé)任公約》第6條、第7條。

[22] 參見(jiàn)李靜云：《核損害賠償領(lǐng)域的兩大公約體系》，中國(guó)環(huán)境網(wǎng)，https://www.cenews.com.cn/newpos/xf/202006/t20200622_947180.html。

[23] 參見(jiàn)彭丁帶，陳瑋《日本福島核事故及其相關(guān)國(guó)際法問(wèn)題探析》，載《江西社會(huì)科學(xué)》，2011年第10期，第159-164頁(yè)。

[24] 參見(jiàn)石欣：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約與海洋環(huán)境保護(hù)》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第5期，第90-91頁(yè)。

[25] 見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋環(huán)公約》附件六“國(guó)際海洋法法庭規(guī)約”。

[26] 見(jiàn)《國(guó)際法院規(guī)約》第36條。

[27] 見(jiàn)《核損害賠償補(bǔ)充公約》第五章“管轄權(quán)和可使用法律”。