摘要：

高質量發展是創新、協調、綠色、開放、共享的發展，是建設社會主義現代化國家的必然要求，是實現人民群眾對美好生活向往的必由之路。生態文明建設是高質量發展的題中之義，生態文明建設應當以法治為保障，應當納入全面依法治國戰略部署之中。碳達峰目標、碳中和愿景是生態文明建設的重要內容，其實現路徑是高質量發展的路徑。海南自由貿易港是國家生態文明試驗區，應充分利用政策疊加優勢，在生態文明法治建設及碳達峰、碳中和方面先行先試，探索海南經驗，貢獻海南方案。

高質量發展系2017年中國共產黨第十九次全國代表大會首次提出，指明了我國社會發展的重要戰略方向，明確了我國社會經濟發展階段的轉換，表明我國經濟正由高速增長向高質量發展階段轉換。

(一) 在政府工作報告中尋找高質量發展的內涵。國務院總理李克強在2021年政府工作報告中指出：要準確把握新發展階段，深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步；實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。報告提出的八個方面發展要求，可以理解為對高質量發展內涵的全面闡釋：1.堅持創新驅動發展，加快發展現代產業體系；2.形成強大國內市場，構建新發展格局；3.全面推進鄉村振興，完善新型城鎮化戰略；4.優化區域經濟布局，促進區域協調發展；5.全面深化改革開放，持續增強發展動力和活力；6.推動綠色發展，促進人與自然和諧共生；7.持續增進民生福祉，扎實推動共同富裕；8.統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國。

(二) 從中央文件中理解高質量發展的內涵。2021年3月30日中共中央政治局審議通過了《關于新時代推動中部地區高質量發展的指導意見》，指出中部地區高質量發展中，創新發展是動力，綠色發展是根基，協同發展是保證，循環開放發展是核心，共享發展是目的和歸宿，即“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。2021年6月10日發布的《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》提出浙江省在2025年和2035年兩個階段高質量發展的不同目標，明確了六個方面20項舉措，進一步闡釋了高質量發展的深刻內涵[注1]，高質量發展應當是效率更高的發展，是分配更加公平的發展，是城鄉一體化的發展，是文化更加自信的發展，是綠色的發展，是構建平安環境的發展，是共同富裕的發展。

(三) 從反面模型理解高質量發展的內涵。即明確什么不是高質量發展，反之則是高質量發展。低技術含量的發展、少數人富裕的發展、與環境不友好的發展等都不是高質量發展。高質量發展就要提高勞動生產率，實現經濟在更少投入的基礎上獲得更高產出；要實現經濟與社會均衡發展，除經濟增長目標外，社會福利、教育、醫療等方面應同步發展，實現共同富裕和共享發展成果；是經濟發展在動能上主要靠創新驅動，而不是靠生產要素投入驅動；是人與自然和諧發展，經濟發展的能耗和環境成本更低，污染水平不斷下降。

(一) 正確理解生態文明建設

生態環境良好是生態文明的重要體現，但不能將生態環境好等同于生態文明。文明是人類歷史積累下來的有利于認識和適應客觀世界、符合人類的精神追求、被絕大多數人認可接受的物質、精神和創造成果的總和，它體現了社會的進步狀態。生態文明是與物質文明、政治文明、精神文明并列的文明之一，不僅要有良好的生態環境，更要有物質和精神層面的發展進步，綠水青山可以帶來金山銀山，金山銀山也可以用來建設綠水青山。

生態文明建設首先處理人與自然的關系，指以人與自然和諧相處為核心，遵循自然規律，合理開發利用和節約自然資源，保護和治理環境，使生態環境再生產與經濟社會再生產形成良性循環和協調發展。其次還處理人與人的關系，指人類積極改善人與自然、人與人的關系，建立可持續生存和發展環境所進行的物質、精神、制度等方面的活動。即生態文明建設不單是節約資源和保護環境，還要融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面，要與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設協同發展。生態文明建設不僅僅是生態環境部門的職責，需要政府各部門均擔負起相應職責，在空間優化、資源節約、環境保護、產業升級、綠色建筑、綠色交通、社會轉型、科技創新、生態文化、綠色消費、綠色財稅和金融等方面協同發展。

生態文明建設是一個持續發展的過程，不同發展階段的工作重點將有所不同。在環境污染較為嚴峻的前一階段，將治污防污擺在重中之重是必要的；在污染得到扼制、環境持續向好、確定高質量發展目標的新階段，生態保護、產業升級轉型、生態文化建設等將成為工作重心。在新階段，我國適時提出了力爭2030年前實現碳達峰目標、2060年前實現碳中和愿景，生態文明建設亦將圍繞這一目標和愿景有了新的工作內容和重點。

(二) 生態文明建設是高質量發展的內在要求

加強生態文明建設、推動綠色發展，是高質量發展的題中之義，是高質量發展的內在要求。無論是2021年國務院政府工作報告，還是中央的其他文件，均將生態文明建設作為高質量發展的內容。高質量發展是綠色的發展，是滿足人民群眾對美好生活向往的發展。重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城等現象與人民群眾對美好生活的追求不相符，嚴重影響了全面建成小康社會，就不是高質量發展。

生態文明建設對高質量發展具有推動作用。生態環境保護和制度設計倒逼企業提升技術水平，激勵企業主動作為，研發核心技術，加快轉型升級，在降低污染和能耗的同時，增強企業核心競爭力，促進高質量發展。生態環境保護還促進產業綠色化和綠色產業化，培育壯大新興產業，推動傳統產業智能化、清潔化改造。如貴州磷化集團“以渣定產”，增加技術研發投入，加速了磷石膏綜合利用進程，提升了磷石膏利用率，在磷石膏綜合利用難題方面取得諸多實質性進展，在全國現處于技術領先地位，已形成石膏建材、井下充填、水泥緩凝劑三大產業途徑，在改善生態環境的同時，成為企業新的經濟增長點。

生態文明建設可以促進區域協調發展，增強產業上、中、下游協同性，有效降低環境負荷，促進產業集聚、結構調整、布局優化。如貴州省赤水市利用突出的生態環境優勢和自然要素優勢，推進生態碳資產交易開發、竹資源“三變”改革等措施，將林區變車間，發展竹加工全產業鏈，致力發展金釵石斛藥材產業，挖掘竹筍、曬醋、山泉水等特色食品產業潛力，全力打造新型康養旅游業等，促進了生態產品價值實現，在生態環境保護的同時促進了產業發展。又如湖北省五峰縣，森林覆蓋率達81%，生態保護紅線總面積1593平方公里，占國土面積的67.3%，全縣已創建省級生態鎮3個、省級生態村8個、市級生態鄉鎮5個，有50個村獲得市級生態村稱號。其利用生態環境優勢，大力發展低碳工業，壯大生態農業，生態種養齊頭并進，五倍子、茶葉種植及加工業蓬勃發展，高山無公害蔬菜、花卉苗木、中藥材等特色產業齊頭并進，被命名為“全國無公害茶葉基地示范縣”，確定為國家中蜂扶貧試點示范縣等。這些事例說明，保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力。在退耕還林還草、森林植被持續向好的情況下，林業碳匯經濟、生態環境旅游經濟、林下經濟等已成為經濟發展的新動力和有機組成部分。

(三) 碳達峰、碳中和將進一步促進高質量發展

2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，是一場廣泛而深刻的社會經濟變革。碳達峰是基礎，碳中和是目標。為此，國家進行了一系列工作部署，出臺了相關的政策文件，如國務院2021年2月24日發布《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》（國發〔2021〕4號），要求“堅定不移貫徹新發展理念，全方位全過程推行綠色規劃、綠色設計、綠色投資、綠色建設、綠色生產、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發展建立在高效利用資源、嚴格保護生態環境、有效控制溫室氣體排放的基礎上，統籌推進高質量發展和高水平保護，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，確保實現碳達峰、碳中和目標，推動我國綠色發展邁上新臺階”。提出健全綠色低碳循環發展的生產體系、流通體系、消費體系，加快基礎設施綠色升級，構建市場導向的綠色技術創新體系，完善法律法規政策體系等目標任務，必將對我國社會經濟發展產生根本性影響，倒逼企業技術提升，產業提質升級，激發新興產業發展，最終促進高質量發展。

生態環境部作為應對氣候變化的主管部門，明確以九大舉措推動實現碳達峰目標和碳中和愿景[注2]，并于2020年12月31日公布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，2021年1月11日公布《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》（環綜合〔2021〕4號），2021年5月17日發布《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》和《碳排放權結算管理規則（試行）》，從制度建設上落實黨中央的工作安排。

各省市自治區均已就碳達峰、碳中和開展相關工作，針對能源、工業、建筑、交通、農業、居民生活等領域調查本地區碳排放底數，圍繞能源消費總量、碳排放總量、能耗強度、碳排放強度等指標，進行碳達峰目標測算，抓緊制定行動方案。國家電網、中鋁集團等央企率先公布了碳達峰、碳中和行動方案，其中，國家電網公司提出，當好“引領者”，帶動產業鏈、供應鏈上下游，加快能源生產清潔化、消費電氣化、利用高效化，推進能源電力行業盡早以較低峰值達峰；當好“推動者”，促進技術創新、政策創新、機制創新、模式創新，引導綠色低碳生產生活方式，推動全社會盡快實現碳中和；當好“先行者”，系統梳理輸配電各環節、生產辦公全領域節能減排清單，深入挖掘節能減排潛力，實現企業碳排放率先達峰。《中鋁集團碳達峰、碳中和行動方案》提出力爭2025年前實現碳達峰、2035年降碳40%，持續發展低碳冶金技術，優化能源結構，率先在行業內實現碳中和。另外，寶鋼、河鋼、包鋼、鞍鋼也發布了碳中和行動計劃。

這一系列的政策、規定、計劃和方案，必將帶來一場廣泛而深入的產業革命，推動社會深刻變革，促進高質量發展和社會主義現代化國家建設，最終實現人民群眾對美好生活的向往。

全面依法治國是黨中央提出的重大戰略布局，生態文明建設理所當然應納入全面依法治國的考量當中，生態文明法治建設是全面依法治國的重要組成部分。生態文明建設要以法律法規劃定生態環境保護的底線和紅線，指導和規制人們的行為和社會活動，促使人們知行合一。《國家生態文明試驗區（貴州）實施方案》對貴州生態文明試驗區的定位之一就是“生態文明法治建設示范區”，要求加強涉及生態環境的地方性法規和政府規章的立改廢釋，推動省域環境資源保護司法機構全覆蓋，完善行政執法與刑事司法協調聯動機制，加快構建與生態文明建設相適應的地方生態環境法規體系和環境資源司法保護體系。一是說明了生態文明法治建設的重要性，另一方面也說明生態文明法治建設可以在地方先行先試，為全國性立法積累經驗。

習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。新時期生態文明法治建設應當以習近平法治思想為指導[注3]，著力堅持和完善生態文明法治體系，進一步提升生態環境治理能力。在碳達峰、碳中和目標背景下，國務院《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》（國發〔2021〕4號）要求完善綠色低碳循環發展的法律法規政策體系，強化法律法規支撐，健全綠色收費價格機制，加大財稅扶持力度，大力發展綠色金融，完善綠色標準、綠色認證體系和統計監測制度，培育綠色交易市場機制。

在立法方面，現階段我國已形成了以《環境保護法》為統領，以污染防治法、自然資源法、生態保護法為主干，以行政法規、部門規章和地方性立法為補充的環境法規體系，同時在其他法律法規中全面貫徹綠色原則，如《民法典》的綠色化。同時注重生態環境保護規劃、環境標準與產業政策配套銜接，形成環境質量標準、污染物排放及控制標準、環境監測標準、產品環保強制性標準等標準體系。并注重國家法律法規與黨內法規相銜接，如中共中央辦公廳、國務院辦公廳根據《環境保護法》等制定了《中央生態環境保護督察工作規定》，設立專職督察機構，對省、自治區、直轄市黨委和政府、國務院有關部門以及有關中央企業等組織開展生態環境保護督察，規范生態環境保護督察工作，使環保督察常態化。隨后，生態環境部根據該工作規定，制定了《生態環境保護專項督察辦法》，對督察對象、工作內容和流程、紀律要求等進行了詳細規定。

環境司法專門化建設取得重大進展，推進了環境資源審判制度體系和審判能力現代化。截至2019年底，全國共有環境資源專門審判機構1353個，其中環境資源審判庭513個（包括26家高級人民法院，118家中級人民法院及368家基層人民法院），合議庭749個，人民法庭91個；共有23家高級人民法院實行環境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式。各級法院積極推進建立以流域等生態系統或者生態功能區為單位的跨行政區劃集中管轄，探索跨省級行政區劃集中管轄機制等[注4]。積極開展環境公益訴訟、生態環境損害賠償等工作。最高人民法院還出臺了一系列環境資源審判的司法解釋，促進生態文明法律法規的實施。

行政執法方面，生態環境保護綜合行政執法改革及執法隊伍規范化、制度化建設取得實質性成果。《國務院辦公廳關于生態環境保護綜合行政執法有關事項的通知》（國辦函〔2020〕18號）要求扎實推進生態環境保護綜合行政執法改革，統籌配置行政執法職能和執法資源，切實解決多頭多層重復執法問題，嚴格規范公正文明執法，切實加強對生態環境保護領域行政處罰和行政強制事項的源頭治理。生態環境部根據國辦函〔2020〕18號文印發了《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》，一些地方也將自然資源、農業、水利、林業等部門的生態環境保護相關執法事項納入生態環境保護綜合行政執法范圍，并推進執法力量下沉向一線傾斜，縣級執法隊伍由設區的市生態環境局統一管理、統一指揮。

(一)《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》對生態文明法治建設的要求

2019年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》明確，到2025年生態文明制度更加完善，生態文明領域治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，生態環境質量繼續保持全國領先水平。要求建立具有地方特色的生態文明法治保障機制，加快構建與自身發展定位相適應的生態文明法規制度體系，規定海南省人大及其常委會可以利用經濟特區立法權，制定海南特色地方性法規。試驗區重大改革措施涉及突破現行法律法規規章和規范性文件規定的，按程序報批取得授權后施行。要求以生態環境質量改善為目標，推動出臺清潔能源推廣、全面禁止使用一次性不可降解塑料制品、垃圾強制分類處置、污染物排放許可、生態保護補償、海洋生態環境保護等領域的地方性法規或規范性文件。突出目標導向，研究構建全面、科學、嚴格的地方綠色標準體系，編制綠色標準明細表和重點標準研制清單，出臺實施生態環境質量、污染物排放、行業能耗等地方標準，以嚴格標準倒逼生產生活方式綠色轉型。嚴格行政執法，對生態環境違法行為依法嚴懲重罰，健全生態環境行政執法與刑事司法的銜接機制。強化生態環境司法保護，深化環境資源審判改革，推進環境資源審判專門化建設，探索以流域、自然保護地等生態功能區為單位的跨行政區劃集中管轄機制，推行環境資源刑事、行政、民事案件“三合一”歸口審理模式，全面推行生態恢復性司法機制，在珊瑚礁保護修復、海上溢油污染賠償治理等方面發揮司法手段的作用。

完善環境資源保護公益訴訟制度，探索生態環境損害賠償訴訟審理規則。推進構建科學、公平、中立的環境資源鑒定評估制度，加強生態環境損害司法鑒定機構和鑒定人管理，依法發揮技術專家作用。建立健全統一規范的環境資源保護公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟專項資金的管理、使用、審計監督以及責任追究等制度，推進生態環境修復機制建設。

(二)《海南自由貿易港建設總體方案》對生態文明法治建設的要求

2020年6月中共中央、國務院《海南自由貿易港建設總體方案》規定，創新生態文明體制機制，深入推進國家生態文明試驗區（海南）建設，扎實推進國土空間規劃體系建設，實行差別化的自然生態空間用途管制。全面建立資源高效利用制度，健全自然資源產權制度和有償使用制度，健全自然保護地內自然資源資產特許經營權等制度，探索生態產品價值實現機制。建立熱帶雨林等國家公園，構建以國家公園為主體的自然保護地體系。探索建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制。加快構建自然資源統一調查評價監測和確權登記制度，健全生態環境監測和評價制度等。

(三)《海南自由貿易港法》有關生態環境保護的規定

2021年6月10日全國人大常委會通過的《海南自由貿易港法》規定，海南自由貿易港建設應當貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持高質量發展，實行最嚴格的生態環境保護制度，堅持生態優先、綠色發展，創新生態文明體制機制，建設國家生態文明試驗區，實現經濟繁榮、社會文明、生態宜居、人民幸福。并用專章規定了生態環境保護[注5]。同時，授權國務院可以根據海南自由貿易港建設需要，授權海南省人民政府審批由國務院審批的農用地轉為建設用地和土地征收事項；以及在不突破海南省國土空間規劃明確的生態保護紅線、永久基本農田面積、耕地和林地保有量、建設用地總規模等重要指標并確保質量不降低的前提下，按照國家規定的條件，對全省耕地、永久基本農田、林地、建設用地布局調整進行審批。

(四) 海南自由貿易港生態文明建設地方法規體系

《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》《海南自由貿易港建設總體方案》《海南自由貿易港法》均重視海南生態文明法治建設，是海南生態文明法治建設的綱領性文件。現階段，以《海南省環境保護條例》為統領，初步構建起了生態文明建設方面的地方法規體系，在污染防治方面如《海南省大氣污染防治條例》《海南省水污染防治條例》《海南省排污許可管理條例》《海南省城鄉容貌和環境衛生管理條例》等；在生態保護方面如《海南省生態保護補償條例》《海南省河長制湖長制規定》《海南省濕地保護條例》《海南省無規定動物疫病區管理條例》《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》《海南省萬泉河流域生態環境保護規定》等；在資源管理方面如《海南經濟特區林地管理條例》《海南省林木種子管理條例》《海南省永久基本農田保護規定》《海南省礦產資源管理條例》《海南省飲用水水源保護條例》等；在海洋生態環境保護方面如《海南省紅樹林保護規定》《海南省珊瑚礁和硨磲保護規定》等；其他還有《海南省氣象災害防御條例》《海南省節約能源條例》《海南熱帶雨林國家公園特許經營管理辦法》等。

但是，這些法規規章實際上尚未能夠完全體系化，《海南省環境保護條例》也無法擔綱生態環境保護基本法地位，生態環境保護立法與資源立法并存、分離，生態環境立法強調保護，資源立法強調開發利用，兩者之間需要進一步協調，需要以《海南自由貿易港法》為統領，進一步梳理、修改、完善。

(五) 碳達峰、碳中和目標下海南自由貿易港生態文明法治建設的新發展

碳達峰目標、碳中和愿景既是挑戰，也是機遇。對海南來說機遇大于挑戰，海南可以生態文明法治建設為抓手，推進碳達峰目標、碳中和愿景實現，促進海南社會經濟高質量發展。

首先，海南自由貿易港可以在碳達峰、碳中和立法方面先行先試。碳達峰目標、碳中和愿景實現涉及企業、政府部門、社會公眾、中介機構等多元主體，觸及多領域多行業主體利益，權利行使、義務履行、責任承擔、糾紛化解等離不開法律制度，利益協調與沖突需要運用法治手段，需要法律規范調整。我國沒有碳達峰、碳中和方面的專門立法，與碳達峰、碳中和相關的法律主要有《大氣污染防治法》《森林法》，但相關規定零散，缺乏針對性和對碳達峰、碳中和的統籌考慮，更沒有碳達峰目標、碳中和愿景實現所需要相關制度規定和監督管理體制機制。

我國碳達峰、碳中和法治建設尚處于探索階段，生態環境部2020年12月出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》，2021年5月17日發布了《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》和《碳排放權結算管理規則（試行）》，在應對氣候變化立法方面邁出了堅實步伐，為全國碳匯市場建設、運行提供了遵循規則。2021年1月11日生態環境部發布《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，要求把應對氣候變化作為生態環境保護法治建設的重點領域，加快推動應對氣候變化相關立法，推動碳排放權交易管理條例出臺與實施。在生態環境保護、資源能源利用、國土空間開發、城鄉規劃建設等領域法律法規制修訂過程中，推動增加應對氣候變化相關內容，鼓勵有條件的地方制定地方性法規。基于此，海南自由貿易港可以充分利用立法自主權，修訂完善現在法規規章，新制定氣候變化及碳達峰、碳中和方面的地方法規規章及地方管控標準。并根據《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》等規定，加快構建發展改革、生態環境、自然資源、城鄉建設、科技、金融等多部門協調推進的應對氣候變化監管體制機制，為國家層面立法積累經驗。

其次，海南可以探索試行碳達峰、碳中和方面的改革舉措和經驗做法。2020年11月25日，國家發展改革委印發《國家生態文明試驗區改革舉措和經驗做法推廣清單》（發改環資〔2020〕1793號），公布了自然資源資產產權、國土空間開發保護、環境治理體系、綠色循環低碳發展等14個方面共90項改革舉措和經驗做法。在福建、江西、貴州、海南四省中，海南試驗區設立最晚，改革舉措和經驗做法只有9項。

站在新的歷史起點，海南可以利用自然資源優勢、法治環境和政策優勢，在碳達峰、碳中和方面率先探索試行改革舉措。海南四面環海，擁有全國唯一的島嶼型熱帶雨林生態系統，林業碳匯資源與海洋碳匯資源豐富，光伏、風電等可再生能源開發潛力巨大，可以積極發展碳匯經濟，探索生態產品價值實現新機制。可以充分利用《海南自由貿易港法》賦予的改革自主權和立法自主權，以海南經濟特區及自由貿易港建設為基礎，國家生態文明試驗區建設為依托，貫徹新發展理念，圍繞綠色規劃、綠色投資、綠色建設、綠色生產、綠色流通、綠色生活等方面建章立制，探索碳排放方面的環境公益訴訟，為碳達峰、碳中和推進提供司法保障，在生態文明法治建設上推出海南方案，貢獻海南經驗。