法律如果不容許農村集體土地流轉，將導致城鄉居民財富差距越來越大；法律如果容許農村集體土地流轉，失去土地的農村居民將成為社會穩定的重大隱患。
“是進亦憂，退亦憂。然則何時而樂耶？”2021年1月1日《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）正式施行，規定了農村土地經營權的“三權分置”制度。2021年3月1日，《農村土地經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行，該辦進一步助力放活土地經營權。《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》的實施意見(2021年2月9日)，明確了堅持農村土地集體所有制和家庭承包經營基礎性地位不動搖，在保持農村土地承包關系穩定并長久不變的同時建立土地的“三權分置”制度，健全土地經營權流轉體系，探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，完善農村產權制度和要素市場化配置機制，充分激發農村發展內生動力，發展壯大新型農村集體經濟。是故“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂乎。”
《民法典》物權編規定了集體土地所有權、土地承包經營權和土地經營權的農村土地經營權的“三權分置”制度。土地所有權歸農村集體組織所有，該權利為所有權，具有全面性；農戶享有土地承包經營權，該權利為用益物權，可以對土地進行占有、使用、收益；土地經營權是基于承包人土地承包經營權，在流轉土地過程中所形成的民事權利。
最新頒布的《農村土地經營權流轉管理辦法》對2005年頒布實施的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》進行了修訂：在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，落實了《民法典》關于“三權分置”制度，聚焦土地經營權流轉；加強了土地經營權流轉管理，就平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，增加了一些具體規定；圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內容。
一、落實“三權分置”制度
(一) 完善農村承包地“三權”分置框架
《民法典》明確了土地經營權的權利內容，從而使得土地經營權在黨和國家政策上以及法律上都予以明確和保障。《農村土地承包法》專節規定了“土地承包經營權”和“土地經營權”，對土地承包經營權的互換、轉讓作出了明確規定，主要包括流轉原則、流轉方式、流轉主體、流轉程序和條件，建立了統一的土地承包經營權流轉體系。
《辦法》按照集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置并行要求，延續了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神，明確了除土地所有權、承包權之外的第三個權利——土地經營權流轉。基于土地經營權的用益物權屬性，土地經營權包括土地占有權、土地使用權、土地收益權。
農村土地經營權流轉，是指在承包方與發包方承包關系保持不變的前提下，承包方依法在一定期限內將土地經營權部分或者全部交由他人自主開展農業生產經營的行為。在具體的流轉方式上，《民法典》第三百三十九條規定土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權；第三百四十二條規定通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。《辦法》承接了《民法典》的相關規定，無論是家庭承包還是以其他方式承包，均可以依法流轉。
(二) 細化土地經營權流轉制度
《辦法》從流轉主體、流轉方式和流轉合同三個方面規定了土地經營權流轉制度。關于流轉主體，《辦法》對當事人重在權利保護，同時對個別主體資格、權利行使予以限制，如第九條規定土地經營權流轉的受讓方應當具有農業經營能力或者資質的組織和個人，土地經營權再流轉應當事先取得承包方書面同意。
《民法典》第三百三十九條規定：土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權”。《辦法》細化了出租（轉包）、入股和其他符合有關法律和國家政策規定的方式，采取上述方式進行流轉的，承包方與發包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。具體而言：
1. 出租（轉包）。根據《辦法》第十四條第二款，出租指承包方將部分或者全部土地經營權，租賃給他人從事農業生產經營。需要注意幾點，第一，承包方對外出租的權益范圍不得超出原承包范圍，將部分土地經營權作價出資時，不得與土地上其他流轉合同相沖突；第二，土地經營權出租后，土地上的承包人及承包關系仍然存在，土地承包經營權不發生變化；第三，發包方、承包方和承租方之間法律關系均相互獨立，基于合同的相對性，發包方與承租方不存在直接的權利義務關系。另外，從條文的內容上看，出租與轉包應屬于同一種流轉方式。
2. 入股。《辦法》規定：“入股是指承包方將部分或者全部土地經營權作價出資，成為公司、合作經濟組織等股東或者成員，并用于農業生產經營”。2005年《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第三十五條第4款規定：“入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營”。相比而言，修訂《辦法》（1）嚴格維護了農民集體對承包地的各項權能，以入股方式流轉的權利為土地經營權，入股后，原承包關系不發生改變，保護承包農戶的農村土地承包經營權；（2）拓寬了入股主體。《辦法》并未將家庭承包和其他承包分開處理，而是統一規定入股主體范圍包括公司、合作經濟組織；后者則將兩者分開處理，對家庭承包方式取得的承包地，限定在承包方自愿聯合從事農業合作生產經營，對其他承包方式取得的承包地，規定可以入股組成股份公司或者合作社等。本條關于土地經營權入股主體的拓寬，為實踐的發展留下了空間。《辦法》第十六條也提出，承包方將土地經營權入股公司發展農業產業化經營的，可以采取優先股等方式降低承包方風險，公司解散時入股土地應當退回原承包方。
3. 融資擔保。《辦法》第十二條規定，受讓方可以向金融機構進行融資擔保，但是應當事先取得承包方書面同意，并向發包方備案。土地經營權作為一種用益物權，可以用于向金融機構進行擔保，主要的擔保方式為抵押。
4. 其他方式。其他方式作為兜底條款，根據文義解釋，應當指與出租、入股等效果相同的流轉方式，且應當符合法律和國家政策規定。從其他規范文件中看，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（簡稱《三權分置意見》）指出：“鼓勵采用土地入股、土地托管、代耕代種，通過多種方式來發展適度規模經營，探索更有效的放活經營權的途徑”。故在實踐中可能存在的其他方式包括土地托管、代耕代種等。此條為今后改革預留了創新流轉方式的空間。
關于流轉合同。土地經營權流轉應當簽訂書面合同，并向發包方備案，但承包方將土地交由他人代耕不超過一年的可以不簽訂書面合同；同時，《辦法》規定承包方不得單方解除土地經營權流轉合同。但是，受讓方有擅自改變土地的農業用途、棄耕拋荒兩年以上或者損害、破壞土地生態環境等嚴重違法違約行為的，承包方可以單方解除合同。承包方在合理期限內不解除合同的，發包方有權要求終止合同。
二、貫徹加強監督管理要求
新《辦法》出臺是為了進一步規范農村土地經營權流轉行為，保護廣大承包農戶和各類新型農業經營主體的合法權益。近年來，各地積極引導和規范工商資本下鄉，在帶動鄉村產業發展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發揮了積極作用，但在土地經營權流轉的過程中，也出現了部分企業在流轉耕地后加劇了“非糧化”傾向。同時，受市場波動、自然災害、社會資本運作等因素影響，農業生產經營存在一定風險，特別是近年來糧食等農產品生產比較效益下降，導致一些經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。為了更好保障流轉雙方的合法權益，新《辦法》強化了土地經營權流轉行為的規范審查，建立土地經營權流轉風險防范和保障制度。具體而言：
(一) 強化土地經營權流轉的規范審查
1. 辦理備案。發包方對承包方流轉土地經營權、受讓方再流轉土地經營權以及承包方、受讓方利用土地經營權融資擔保的，應當辦理備案，并報告鄉（鎮）政府農村土地承包管理部門。但在實踐中，備案應屬于事后監督性質，關于備案的規定屬于管理型強制性規定，是否備案不影響當事人之間所訂立的流轉土地經營權合同的效力。
2. 統一合同文本，健全合同網簽制度。土地經營權流轉合同應當由鄉（鎮）政府農村土地承包管理部門提供統一文本格式，并指導簽訂。流轉合同中如有違反法律法規的，應當及時予以糾正；健全土地經營權流轉合同網簽制度，提升土地經營權流轉規范化、信息化管理水平。
3. 鼓勵建立土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場。新《辦法》也明確要求各地建立土地經營權流轉市場或農村產權交易市場，建立健全運行規則，開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經營權規范、有序流轉。
4. 對社會資本流轉土地經營權，建立分級資格審查和項目審核制度。落實《農村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規定。主要包括：未承包到集體土地等集體資源應當依照法定程序簽訂流轉意向協議書；受讓主體按照分級審查審核制度提出申請；縣或鄉政府應當對經營項目進行審查審核，審核未通過的，不得開展土地經營流轉活動。
(二) 建立土地經營權流轉風險防范和保障制度
1. 縣級以上地方人民政府依法建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防范制度，加強事中、事后監管，及時查處糾正違法違規行為。
2. 鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防范和保障機制。如鼓勵流轉雙方在土地經營權流轉市場或農村產權交易市場公開交易；鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務，等等。
3. 設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，新《辦法》不要求統一設立風險保障金，只是規定涉及整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉雙方協商。
三、強化耕地保護和糧食安全
《辦法》落實習近平總書記最新重要指示精神和國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產的內容。
(一) 強化耕地保護，合理利用耕地資源。堅決制止耕地“非農化”，明確土地經營權流轉的受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。2021年2月21日中央一號文件（《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》）進一步強調要堅決守住18億畝耕地紅線。統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，科學劃定各類空間管控邊界，嚴格實行土地用途管制。采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度。嚴禁違規占用耕地和違背自然規律綠化造林、挖湖造景，嚴格控制非農建設占用耕地，深入推進農村亂占耕地建房專項整治行動，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。
(二) 確保農地農用，優先用于糧食生產。耕地是糧食生產的根基。我國耕地總量少，質量總體不高，后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配，確保國家糧食安全，必須處理好發展糧食生產和發揮比較效益的關系，不能單純以經濟效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優先用于糧食生產。《辦法》嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優先用于糧食生產，要將經營項目是否符合糧食生產等產業規劃作為審查審核的重點內容, 各級農業農村部門要加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生產。