■上海辦公室   陳楓 劉中貴等

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式優選具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確權利義務關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。上世紀80年代，我國就開始在基礎設施領域引入PPP模式，經過30多年發展，為持續提高我國基礎設施水平發揮了積極作用。

經濟新常態下，繼續做好基礎設施及公共服務等領域PPP有關工作，促使政府部門從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”，有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用；有利于推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，增加有效供給，實施創新驅動發展戰略，促進穩增長、補短板、擴就業、惠民生；有利于打破基礎設施領域準入限制，鼓勵引導民間投資，提高基礎設施項目建設、運營和管理效率，激發經濟活力，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合，創新投融資機制，優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；同時有助于化解地方政府性債務風險，通過積極運用轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，能夠減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。

另一方面，PPP項目的持續健康發展離不開融資方式的拓展和創新。PPP項目資產證券化是保障PPP持續健康發展的重要機制。資產證券化是基礎設施及公共服務等領域重要融資方式之一，對盤活PPP項目存量資產、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義。

鑒于上述，筆者特針對PPP項目及其資產證券化相關問題進行了相應研究，并撰寫本文。

第一部分 有關PPP模式的詳細介紹

一、何謂PPP模式及PPP項目涉及的相關法律主體

（一）何謂PPP模式

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

（二）PPP項目涉及的相關法律主體

PPP項目的參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等。

1、政府

根據PPP項目運作方式和社會資本參與程度的不同，政府在PPP項目中所承擔的具體職責也不同。總體來講，在PPP項目中，政府需要同時扮演以下兩種角色：

（1）作為公共事務的管理者，政府負有向公眾提供優質且價格合理的公共產品和服務的義務，以及承擔PPP項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司（或社會資本）之間的行政法律關系。

（2）作為公共產品或服務的購買者（或者購買者的代理人），政府基于PPP項目合同形成與項目公司（或社會資本）之間的平等民事主體關系，按照PPP項目合同的約定行使權利、履行義務。

2、社會資本方

社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社會資本或項目公司。

社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。社會資本是PPP項目的實際投資人。

在PPP實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體，而會專門針對該項目成立項目公司，作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目具體實施。項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權。

3、融資方

PPP項目的融資方通常有商業銀行、出口信貸機構、多邊金融機構（如世界銀行、亞洲開發銀行等）以及非銀行金融機構（如信托公司）等。根據項目規模和融資需求的不同，融資方可以是一兩家金融機構，也可以是由多家銀行或機構組成的銀團，具體融資方式除貸款外，也包括債券、資產證券化等（詳見本部分“六、PPP項目主要融資方式和社會資本主要退出方式”）。

4、承包商和分包商

在PPP項目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術成敗的關鍵因素，其技術水平、資歷、信譽以及財務能力在很大程度上會影響貸款人對項目的商業評估和風險判斷，是項目能否獲得貸款的一個重要因素。承包商主要負責項目的建設，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同。

對于規模較大的項目，承包商可能會與分包商簽訂分包合同，把部分工作分包給專業分包商。根據具體項目的不同情況，分包商從事的具體工作可能包括設計、部分非主體工程的施工，提供技術服務以及供應工程所需的貨物、材料、設備等。承包商負責管理和協調分包商的工作。

5、保險公司

由于PPP項目通常資金規模大、生命周期長，在項目建設和運營期間面臨著諸多難以預料的各類風險，因此項目公司以及項目的承包商、分包商、供應商、運營商等通常均會就其面臨的各類風險向保險公司進行投保，以進一步分散和轉移風險。同時，由于項目風險一旦發生就有可能造成嚴重的經濟損失，因此PPP項目對保險公司的資信有較高要求。

6、其他參與方

除上述參與方之外，開展PPP項目還必須充分借助投資、法律、技術、財務、保險代理等方面的專業技術力量，因此PPP項目的參與方通常還可能會包括上述領域的專業機構。同時，部分PPP項目可能還涉及專業運營商、原料供應商、產品或服務購買方等相關法律主體。

二、推廣PPP模式重點項目涉及的相關領域

根據《國家發展和改革委員會關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資[2016]1744號）和《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》等相關文件，發改委主要負責傳統基礎設施領域PPP項目的推進，而財政部主要負責公共服務領域PPP項目的推進。

（一）根據《國家發展和改革委員會關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資[2016]1744號），推廣基礎設施領域PPP模式重點項目涉及的相關領域主要包括：

1、能源領域

電力及新能源類：供電/城市配電網建設改造、農村電網改造升級、資產界面清晰的輸電項目、充電基礎設施建設運營、分布式能源發電項目、微電網建設改造、智能電網項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、熱電聯產、電能替代項目等。

石油和天然氣類：油氣管網主干/支線、城市配氣管網和城市儲氣設施、液化天然氣（LNG）接收站、石油和天然氣儲備設施等項目。

煤炭類：煤層氣輸氣管網、壓縮/液化站、儲氣庫、瓦斯發電等項目。

2、交通運輸領域

鐵路運輸類：列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的各類鐵路項目。重點鼓勵社會資本投資建設和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路以及支線鐵路，鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運輸服務業務和鐵路“走出去”項目。

道路運輸類：公路建設、養護、運營和管理項目。城市地鐵、輕軌、有軌電車等城市軌道交通項目。

水上運輸類：港口碼頭、航道等水運基礎設施建設、養護、運營和管理等項目。

航空運輸類：民用運輸機場、通用機場及配套基礎設施建設等項目。

綜合類：綜合運輸樞紐、物流園區、運輸站場等建設、運營和管理項目，交通運輸物流公共信息平臺等項目。

3、水利領域

引調水工程、水生態治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌區工程、農業節水工程、水土保持等項目。

4、環境保護領域

水污染治理項目、大氣污染治理項目、固體廢物治理項目、危險廢物治理項目、放射性廢物治理項目、土壤污染治理項目。

湖泊、森林、海洋等生態建設、修復及保護項目。

5、農業領域

高標準農田、種子工程、易地扶貧搬遷、規模化大型沼氣等三農基礎設施建設項目。

現代漁港、農業廢棄物資源化利用、示范園區、國家級農產品批發市場等項目。旅游農業、休閑農業基礎設施建設等項目。

6、林業領域

京津風沙源治理工程、巖溶地區石漠化治理工程、重點防護林體系建設、國家儲備林、濕地保護與修復工程、林木種質資源保護、森林公園等項目。

7、重大市政工程領域

采取特許經營方式建設的城市供水、供熱、供氣、污水垃圾處理、地下綜合管廊、園區基礎設施、道路橋梁以及公共停車場等項目。

（二）根據《財政部、住房城鄉建設部關于申報市政公用領域PPP推介項目的通知》（財建[2016]495號），按照新型城鎮化戰略對市政公用領域公共產品及服務提出的要求，結合地方實際和項目儲備情況，遴選下述領域優質項目，作為重點推介對象：

1、城市供水；

2、污水處理、垃圾處理；

3、供熱供氣；

4、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場；

5、城市地下綜合管廊，海綿城市建設；

6、其他市政公用領域項目。

國民經濟和社會發展規劃、各類專項規劃，以及地方相關規劃中的項目優先推介。

三、PPP項目主要實施方式

政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類，具體又區分為新建項目、存量項目、經營性項目、非經營性項目等包括以下具體方式等：

（一）新建項目

新建項目優先采用建設－運營－移交（BOT）、建設－擁有－運營－移交（BOOT）、設計－建設－融資－運營－移交（DBFOT）、建設－擁有－運營（BOO）等方式。

1、建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

BOT模式案例如：西安地鐵建設項目

西安地鐵建設項目由西安市政府進行招標，通過公開競標，選擇一些信譽比較高、融資能力較強、基礎設施建設經驗豐富的國際財團和銀團組成西安地鐵項目公司，作為獨立法人進行項目建設和經營，西安市政府委托西安市建設局進行項目的質量和進度控制。

項目建設由西安地鐵項目公司全權負責，建設完成之后，由西安地鐵項目公司根據合同約定進行經營管理20年，其收入所得歸西安地鐵項目公司，用以償還項目投資并作為項目公司的利潤收入。

項目公司經營期滿后，收回利潤，并將地鐵轉交西安市政府進行經營和管理，項目公司退出。

2、建設—擁有—經營—轉讓（Build—Own—Operate—Transfer，BOOT），是指由社會資本或項目公司對所建項目設施擁有所有權并負責經營，經過一定期限后，再將該項目移交給政府。BOOT是由BOT演變的一種投資方式。

BOOT模式案例如：印尼巨港150MW燃氣聯合循環電站項目

1997年，因亞洲金融風暴沖擊，原由一家印尼企業承建的印尼巨港150MW燃氣聯合循環電站項目暫停。中國化學工程總公司、中國成達化學工程公司于2001年5月對該項目進行考察，并決定以BOOT的形式對該項目進行投資。

該項目總投資為9800萬美元，注冊資本為300萬美元，合營各方出資比例為：中國化學工程總公司54%，中國成達化學工程公司44%，PT.SUMBERGAS SAKTI PRIMA2%，中方股本額按照98%的比例分配股份。項目建設總投資約為9800萬美元，其中的90%計8820萬美元申請進出口銀行貸款，另10%為自有資金，由投資三方按照54:44:2的比例分攤，貸款年利率按3.51%計。根據三方達成的協議，該項目運行20年后，將移交、轉讓。三方將成立項目公司，根據公司中各方的股比，按照公司章程分配利潤和承擔虧損。

3、設計—建造—融資—運營—轉讓（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，DBFOT），也是由BOT演變的一種投資方式。

DBFOT模式案例如：江陰小城市建設及江陰工業區基礎設施PPP項目（政府購買服務DBFOT）

項目擬通過公開招標方式產生企業并簽訂協議，由中標企業在江陰成立項目公司，負責提供上述各項目投資融資、建設管理、運營管理、移交等工作（項目前期報批、征地拆遷及民事協調等工作由招標人負責），項目公司通過組織公開招標選擇各子項目施工、監理等參建單位，并對各項目質量、安全、進度、資金支付等進行全面管理。工程下浮率應執行省市各級政府、省建設廳有關規定以及同期市場類似工程下浮率并經招標人審定后實施。待各項目工程分期建成并通過交（竣）工驗收后，項目公司負責項目運營管理，各子項目按合同約定交社會公眾（主要是道路等項目）和指定單位（應急救援中心）使用，由招標人組織完成竣工結算等工作。中標企業依靠“政府付費”回收投資成本，即通過政府購買服務回收投資成本。

合作期限：項目合作期限10年（分若干子項目，項目建設期總體控制3年，各子項目建設完成后即進入運營管理期）。

4、建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

BOO模式案例如：河南省洛陽仁大醫院項目

河南省洛陽仁大醫院項目采用BOO模式運作，伊川縣人民政府授權伊川縣衛生局與社會資本伊川縣嘉潤置業合資組建項目公司，其中政府占股34%，社會資本方占股66%。項目公司對項目進行投資、建設、經營和管理，并提供包括安全保衛、保潔、綠化養護在內的后勤服務。項目公司通過相應經營收費（收費機制為使用者付費加政府可行性缺口補助）和后勤服務費彌補投資及運營成本，獲得合理收益。項目通過驗收，醫院達到三級甲等合格標準，即可享有民營綜合醫院的獨立產權，自主經營權。

（二）存量項目

存量項目優先采用改建－運營－移交（ROT）、轉讓-運營-移交（TOT）等方式。同時，為提高項目運作效率，可根據各地實際情況及項目特點，積極探索、大膽創新，靈活運用多種方式。

1、轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

TOT模式案例如：張家口市橋西區集中供熱項目

張家口市橋西區集中供熱項目屬于存量項目。原有的供熱項目是橋西區政府投資建設的一項民生工程，承擔著全區集中供熱的任務，從項目開始建設之初就全部為政府主導建設，公司管理層也是從政府各部門抽調組建而成。企業2012年虧損3292萬元，2013年虧損702萬元，2014年虧損1635萬元。

2014年初，橋西區區委、區政府決定對企業進行改革，出售部分股權，引入民間資本。本案例采用轉讓-運營-移交（TOT）的方式，橋西區政府與北京源通熱力有限公司合作成立新公司，并以4.15億元的價格向新公司出讓了25年的經營權，政府在新公司中占股10%，經營期限屆滿后，項目公司將項目資產無償移交政府。項目簽約后，轉讓費用償還了企業的部分債務，減輕了政府的債務壓力。

2、改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

ROT模式案例如：如皋市同源污水處理廠一、二期提標改造和三期擴建項目

該項目包含對現有污水處理廠進行提標改造及三期擴建，總投資3.85億元，其中征地拆遷、管網配套費用2.35億元由政府配套支持，社會資本方如皋市同源污水處理公司（同時也是項目公司）出資1.5億元，用于廠區范圍內的投資建設。本項目合同期限為30年，回報機制為政府付費。

（三）經營性項目

對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。

（四）準經營性項目

對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。

（五）非經營性項目

對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營、管理合同等市場化模式推進。

1、委托運營（Operations & Maintenance，O&M），是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。

O&M模式案例如：深圳濱海醫院項目

香港大學深圳醫院（濱海醫院）是“十一五”期間深圳市政府投資興建的最大規摸公立醫院。醫院投資35億元，醫院產權歸深圳市政府所有，由香港大學和深圳市政府共組一個醫院董事會，具體營運工作，包括醫院人員的聘用、器材的引進等均由港大成立的醫院管理層負責。雙方在醫院管理體制、財政投入機制、人事分配制度等領域大膽改革，推動“政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利與非營利分開”。例如，在人員管理方面，濱海醫院員工不享受其他公立醫院的政府公務員待遇，而是由港大實行全員聘用，參照香港的考核和薪酬機制，以此來吸引和留住人才。按照協議，香港大學管理的5年之后，醫院仍歸屬于深圳市的公立醫院，但政府將不再為醫院提供財政支持，醫院盈虧自負。

2、管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

四、PPP項目主要流程

PPP項目涉及的一般流程如下：

具體如下：

（一）項目識別

1、項目發起

一般投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。

各級發展改革部門會同有關行業主管部門，在投資項目在線審批監管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫，并統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫，建立貫通各地區各部門的傳統基礎設施PPP項目信息平臺。入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價格、發行企業債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據。

列入各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫的項目，實行動態管理、滾動實施、分批推進。對于列入年度實施計劃的PPP項目，應根據項目性質和行業特點，由當地政府行業主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統基礎設施PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準備及實施工作。

財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

2、項目篩選

財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。

對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

3、物有所值評價

財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

4、財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

（二）項目準備

1、管理架構組建

縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

2、實施方案編制

納入年度實施計劃的PPP項目，項目實施機構應組織編制項目實施方案。PPP項目實施方案由實施機構組織編制，內容包括項目概況、運作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財務方案、建設運營和移交方案、合同結構與主要內容、風險分擔、保障與監管措施等。

政府投資項目的可行性研究報告應由具有相應項目審批職能的投資主管部門等審批。可行性研究報告審批后，實施機構根據經批準的可行性研究報告有關要求，完善并確定PPP項目實施方案。

實行核準制或備案制的企業投資項目，應根據《政府核準的投資項目目錄》及相關規定，由相應的核準或備案機關履行核準、備案手續。項目核準或備案后，實施機構依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。

納入PPP項目庫的投資項目，應在批復可行性研究報告或核準項目申請報告時，明確規定可以根據社會資本方選擇結果依法變更項目法人。

項目實施方案應依次對以下內容進行介紹：

（1）項目概況

項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。

項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（2）風險分配基本框架

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

（3）項目運作方式

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（4）交易結構

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（5）合同體系

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

（6）監管架構

監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

（7）采購方式選擇

項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》及相關規定執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

3、實施方案審核

財政部門（政府和社會資本合作中心）對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

地方政府可建立PPP項目實施方案聯審機制。按照“多評合一，統一評審”的要求，由發展改革部門和有關行業主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP項目實施方案進行聯合評審。必要時可先組織相關專家進行評議或委托第三方專業機構出具評估意見，然后再進行聯合評審。

通過實施方案審查的PPP項目，可以開展下一步工作；按規定需報當地政府批準的，應報當地政府批準同意后開展下一步工作。未通過審查的，可在調整實施方案后重新審查；經重新審查仍不能通過的，不再采用PPP模式。

（三）項目采購

1、資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。

資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

2、采購文件編制

項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

3、響應文件評審

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中規定的相關基本程序進行。

4、談判與合同簽署

PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。

采購結果確認談判工作組成員及數量由項目實施機構確定，但應當至少包括財政預算管理部門、行業主管部門代表，以及財務、法律等方面的專家。涉及價格管理、環境保護的PPP項目，談判工作組還應當包括價格管理、環境保護行政執法機關代表。評審小組成員可以作為采購結果確認談判工作組成員參與采購結果確認談判。

采購結果確認談判工作組應當按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就項目合同中可變的細節問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。

確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。

項目實施機構應當在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內，與預中標、成交社會資本簽署確認談判備忘錄，并將預中標、成交結果和根據采購文件、響應文件及有關補遺文件和確認談判備忘錄擬定的項目合同文本在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公示，公示期不得少于5個工作日。項目合同文本應當將預中標、成交社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。項目合同文本涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。

項目實施機構應當在公示期滿無異議后2個工作日內，將中標、成交結果在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公告，同時發出中標、成交通知書。

項目實施機構應當在中標、成交通知書發出后30日內，與中標、成交社會資本簽訂經本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。

項目實施機構應當在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日內，將PPP項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告，但PPP項目合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

（四）項目執行

1、項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

社會資本方可依法設立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。項目公司應按照PPP合同中的股東協議、公司章程等設立。

項目公司負責按PPP項目合同承擔設計、融資、建設、運營等責任，自主經營，自負盈虧。除PPP項目合同另有約定外，項目公司的股權及經營權未經政府同意不得變更。

PPP項目法人選擇確定后，如與審批、核準、備案時的項目法人不一致，應按照有關規定依法辦理項目法人變更手續。

2、融資管理

PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。項目公司或社會資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。

PPP項目建設應符合工程建設管理的相關規定。工程建設成本、質量、進度等風險應由項目公司或社會資本方承擔。政府方及政府相關部門應根據PPP項目合同及有關規定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目建設責任進行監督。

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協商修訂合同中相關融資條款。

3、績效檢測與支付

項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

4、中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。

社會資本或項目公司應披露項目產出的數量和質量、項目經營狀況等信息。政府應公開不涉及國家秘密、商業秘密的政府和社會資本合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。

（五）項目移交

1、移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。

項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。

項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

2、性能測試

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。

3、資產交割

社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

4、績效評價

項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。