引言：

“招商引資是地方經濟發展的不二法門。招商引資不僅能為一個地區帶來資本，還能帶來技術、產品、市場、管理方法，是對外開放的舉措、地區發展的動力，也是40多年改革開放的基本經驗。”政府招商引資相關協議在政府對外簽署的協議中占比極高，本文作者作為成都市某區政府的常年法律顧問，以多年服務政府的經驗與讀者分享政府招商引資相關協議的審查要點。

招商引資協議主要為政府與被引入方簽訂的由引入方在政府轄區內進行投資、建設、生產、經營等的協議。在實踐中，其外觀表現形式主要為項目投資協議、項目合作協議、招商協議等。從合同內容來看，招商引資協議本身也是一種交易行為，政府想要得到引入方對本轄區進行的投資及稅收貢獻，引入方則承諾在轄區內進行投資經營以期獲得政府承諾的各項扶持和優惠政策。實務中，一些大型的招商項目的招商引資合同實際上是由?系列合同文件組成，通常包括三類合同文件:一是投資方與政府方之間的投資協議，二是投資方或其安排的關聯企業與政府下屬的有關單位或指定國有公司之間的合作協議，三是后期履行過程中形成的補充合同。第?類合同通常不會約定項目的細節，僅為有關投資及扶持條款的原則性約定。第二類合同是真正意義上的招商引資合同，是投資協議的進一步落實。第三類合同是雙方在履行過程中對出現的新情況或未盡事宜進行的補充約定。

本文第二部分著重對第一類——政府方與投資方簽訂的投資協議進行審查要點的梳理及分享。

二、招商引資相關協議的審查要點

即便是政府方與投資方的投資協議大體也分為兩類，一類是較為原則性的框架協議，僅為雙方的一些合作意向及未來擬進行的合作領域約定，無具體的合同義務；另一類則較為具體，有相當多有約束力的條款，政府的扶持政策及投資方的投資項目情況也較為明確，對應的違約責任也較為充分。下文將以一份具體的招商引資合同為模版進行審查要點梳理。一份完整的投資協議包含簽約主體、總則、投資項目概況、合作模式、雙方權利義務、招商條款、保密義務、協議的修改與變更條款、違約責任、協議終止、不可抗力、爭議解決、通知與送達以及其他條款等內容。其中保密義務、協議的修改與變更條款、不可抗力、爭議解決、通知與送達以及其他條款較為常規，可與其他合同同類型條款通用，剩余條款則有一定的特殊性，筆者將圍繞該類合同條款展開。

(一) 合同簽約主體

1. 政府方

投資協議中政府方的協議內容較廣，有時涉及多個政府職能部門或者政府平臺公司，而簽訂主體多為政府、各功能區管委會或者招商投促局，故審查時應注意政府方有無簽訂合同、履行義務--例如給予優惠政策、參與設立項目公司的主體等的資格或權限。若簽約主體與實際履行主體不完全匹配的，建議在合同中明確后續協議的簽訂主體、實際履約主體并明確授權范圍。

2. 投資方

在審查該類合同的過程中，需檢索投資方的基本信息，通過簡單的網絡盡調來了解投資方的存續情況、資信情況、涉訴情況等。同時，還應注意合同約定的義務是否與投資方一一對應，還是有對應到投資方的關聯方及項目公司，若需要投資方的母公司或者集團公司整合體系內優勢資源，引入一定的資源、平臺的，最好將其母公司或集團公司也作為協議一方。若協議部分義務對應到投資方的關聯方或者項目公司的，則需要投資方承諾對該類義務承擔連帶責任。

(二) 總則

總則一般為本協議雙方合作目的概括性描述，可在雙方發生爭議時起到指導性作用。

(三) 投資項目概況

投資項目概況涵蓋了項目名稱、項目地址、建設內容、投資總額、開發進度等核心條款，是投資方的主要義務體現，后續投資方是否可以順利享受優惠政策及扶持政策需與該條款履行程度直接掛鉤。建議該部分約定盡量明確且可量化，以便將投資方的違約責任對應到本條的投資額、完成時點、投資進度等義務上來。

(四) 合作模式

合作模式大體分為投資方自行設立項目公司進行獨立投資、經營以及政府方安排平臺公司與投資方共同設立項目公司，共同投資、經營兩種模式。無論何種模式，項目公司的工商注冊登記地及稅收解繳關系地均須在政府方轄區內。其次，因協議中的扶持政策及獎勵政策的享受主體多為項目公司，故需約定項目公司設立后，其作為合作各方達成相關協議的履行主體，負責本項目的具體投資開發建設和運營、承接本項目相關權利義務及扶持政策，承擔本協議約定的法律主體責任。同時，投資方需繼續就項目公司對本協議約定義務的履行對政府方承擔連帶責任。第三，因項目公司非協議一方，根據合同的相對性，協議無法對其產生法律約束力，故，需在項目公司設立后由項目公司就本協議內容向政府方單獨出具承諾函，表明其知曉并認可協議的全部內容，同意承繼本協議約定的投資方的權利及義務。

對于政府方指定平臺公司與投資方設立合資公司模式中國有權益的保護條款設置及要點可參考本團隊發表的文章《國有企業如何在投資協議中合理設計權益保護條款》。

(五) 雙方的權利義務

1. 政府方

政府方的權利義務較為原則，一般為協助項目公司爭取國家及各級政府優惠政策，負責完成項目用地出讓的前期工作，指定部門對項目公司在項目立項、工商注冊、建設規劃、施工許可、納稅申報等方面實行一站式服務并監督收費行為以及營造良好的營商環境等。審查時需注意在政府方為相對方提供“支持”、“協助”的相關條款中表述上應當盡量寬泛，避免增加對政府方有約束力的義務。

2. 投資方

除了上文提及的項目概況約定，此處也是投資方主要義務的核心條款，通常會約定投資方的稅收指標、在政府轄區的最低經營年限、引入企業指標、參與土地競拍義務、項目開發建設的資金保障等。對于一些重要的產業領域，必要時需設置排他性條款，即投資方不得在其他區域投資建設類似產業項目。還有較為重要的一點也是招商引資協議必不可少的條款，即項目公司需優先招用當地勞動力，以帶動就業，為當地提供和創造更多工作機會。同樣的， 在該部分條款中投資方的義務要盡可能量化、具備可操作性，在違約條款處需設置對應的違約責任。

(六) 招商條款

招商條款也即政府方承諾給予投資方的若干扶持政策和優惠措施，該板塊為政府方的核心義務條款，實踐中該部分內容包括土地使用權、房屋租賃、稅收減免、資金扶持、人才政策、金融支持等。

1. 土地使用權

(1) 項目建設內容需與土地用途相匹配。招商引資協議中涉及的土地使用權類型有農用地、建設用地中的集體建設用地及國有建設用地，審查該部分條款時需注意投資項目內容與土地用途是否匹配。筆者曾遇到一個鎮政府引入的投資項目，主要建設內容為機車展銷體驗館，但在項目土地的相關約定中，卻出現了“流轉農用地”的字眼。根據《土地管理法》的規定，農用地是用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，本項目建設內容顯然不符合土地的用途。但農用地是否完全不能用于建設？2019年12月17日自然資源部與農業農村部聯合發文《自然資源部、農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號），明確設施農業（設施農業用地包括農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。其中，作物種植設施用地包括作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等，以及與生產直接關聯的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地；畜禽水產養殖設施用地包括養殖生產及直接關聯的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。看護房執行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，養殖設施允許建設多層建筑。）屬于農業內部結構調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡，由于位置關系難以避讓永久基本農田的，允許使用永久基本農田但必須補劃。

2. 協議約定不得與土地出讓的相關內容掛鉤，嚴謹以招商引資名義為依據量身定制土地出讓方案，不得直接或變相減免土地出讓收入。根據《四川省市縣重大經濟事項決策規定（試行）》第二十一條規定，招商引資重大事項決策應當嚴格執行國家土地供應招標、拍賣、掛牌等有關規定，招商引資協議不得與土地出讓的相關內容掛鉤，嚴禁以會議紀要、招商引資協議等為依據量身定制土地出讓方案。不得以招商引資名義減免或者以土地換項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓收入，各類有償使用的土地供應不得低于國家規定的用地最低價標準。不得以財政扶持、補貼、獎勵等方式，對住宅開發項目以及城市 (商業) 綜合體、文化旅游、特色小鎮等產業化項目的住宅開發部分，變相減免、返還土地出讓收入。為了避免被認定為是定向出讓土地，在審查該類型條款時需注意：土地條款相關表述中盡量避免出現出讓合同的要素；協議附件不得出現土地具體位置圖、四至圖；協議終止相關條款中需有“因項目公司原因未能完成本項目用地競得的，協議自動終止”等表述。

2. 扶持政策

投資協議中的扶持政策分為兩類，一類為普惠政策，一類為需要“一事一議”的補貼措施，在審查該類型條款時需注意各項扶持政策和優惠、補貼措施的合法性和合規性，若為“一事一議”的補貼措施，需提示客戶走相應的決策審議流程，同時建議將相關優惠政策文件作為協議的附件。

3. 稅收優惠

政府在部分招商引資協議內通常會承諾給予投資方稅收優惠條件，而根據《中華人民共和國企業所得稅法》、 《中華人民共和國稅收征收管理法》之規定，企業所得稅稅收優惠的具體辦法由國務院規定，稅收的減征、免稅、退稅、補稅應依照法律的規定執行，任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。2014年11月27日，國務院發文《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號）要求各地區、各有關部門要開展一次專項清理，認真排查本地區、本部門制定出臺的稅收等優惠政策，特別要對與企業簽訂的合同、協議、備忘錄、會議或會談紀要以及“一事一議”形式的請示、報告和批復等進行全面梳理，摸清底數，確保沒有遺漏。通過專項清理，違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行，并發布文件予以廢止；沒有法律法規障礙，確需保留的優惠政策，由省級人民政府或有關部門報財政部審核匯總后專題請示國務院。因此，政府方在招商引資協議中能給出的稅收優惠政策空間較小，且必須符合國務院關于稅收優惠具體辦法的規定，遵守稅收法定原則。

(七) 違約責任

違約責任的目的通常有兩個，一是通過設定違約責任提高違約成本，迫使對方按照合同約定履行，從而維持交易結果的可預見性；二是通過違約責任的設定，在對方違約時將自己一方所遭受的損失轉移給對方，以保證自己一方不因對方違約行為而受到損失。故投資協議中的違約責任也應當圍繞上述兩點展開，最簡便的方式是先將協議中投資方的義務尤其是核心義務識別出來，然后為其一一設置對應的違約責任。一般的違約責任重點會放在投資方的項目投資完成情況、建設進度、項目公司的存續時間、合法經營、工商注冊地遷離政府轄區以及稅收指標完成等方面。

注意，違約責任一定要具體明確，且具有可操作性。對于違約金務必要約定計算方式或者違約金的數額，避免模糊約定而導致的爭議發生時受損方難以舉證的情況出現。

(八) 終止條款

投資協議中的招商條款與政策息息相關，某些政策性的調整及產業方向的調整都可能導致招商引資優惠等的變化、取消。故須在合同中明確約定此種情形下，政府方享有變更、解除、不予賠償的權利。例如：“ 本協議中有關內容如與法律、法規、規章、政策相抵觸，以最新法律、法規、規章、政策為準。若各方就協議內容與最新法律、法規、規章、政策規定沖突之處無法達成一致的，任何一方均可單方解除本協議，并不承擔違約責任。”

以上為筆者梳理總結出的政府招商引資相關協議的審查要點，對于每一個板塊，基于政府方與投資方談判地位的不同，側重點不同，最終談判的結果也不同。為此，在審查前需先了解協議簽訂背景及簽訂目的，然后排列出條款重要性的優先順序，可以以在優先等級較低的條款上作讓步來換取優先等級較高條款的保留。同時，只有深刻理解各要點需注意的事項以及對交易的影響程度才能有的放矢，在高效推進協議的基礎上更好的維護客戶利益。